Государственные программы как инструмент повышения эффективности бюджетных расходов. Повышение эффективности бюджетных расходов Программа по повышению эффективности бюджетных расходов

Распоряжение Правительства Саратовской области от 30 декабря 2010 г. N 468-Пр
"Об утверждении Программы Правительства Саратовской области
по повышению эффективности бюджетных расходов на период
2011-2013 годов"

В соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 года N 1101-р:

1. Утвердить Программу Правительства Саратовской области по повышению эффективности бюджетных расходов на период 2011-2013 годов согласно приложению.

2. Органам исполнительной власти области в срок до 25 января 2011 года представить в министерство финансов области предложения в план мероприятий по реализации указанной в пункте 1 программы.

3. Министерству финансов области совместно с органами исполнительной власти области до 15 февраля 2011 года разработать план мероприятий по реализации указанной в пункте 1 программы.

4. Контроль за исполнением настоящего распоряжения возложить на заместителя Председателя Правительства области Щербакова А.А.

Приложение

к распоряжению Правительства Саратовской области

Программа
Правительства Саратовской области по повышению эффективности бюджетных расходов на период 2011-2013 годов

Программа Правительства Саратовской области по повышению эффективности бюджетных расходов на период 2011-2013 годов (далее - Программа) разработана в соответствии с Бюджетным посланием Президента Российской Федерации от 29 июня 2010 года "О бюджетной политике в 2011-2013 годах" и распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 года N 1101-р.

1. Необходимость разработки и реализации Программы

Совершенствование системы управления общественными финансами является одним из важнейших приоритетов государственной политики Саратовской области. Бюджетная реформа, осуществляемая на протяжении более чем 15 лет на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации, планомерно реализуется в Саратовской области в соответствии с целями и задачами по управлению региональными финансами, определенными на федеральном уровне.

За это время область дважды становилась участником проводимого Министерством финансов Российской Федерации отбора для получения субсидий на реформирование региональных финансов и осуществляла соответствующие мероприятия в рамках принятых региональных программ.

В 2010 году завершилась реализация областной целевой программы "Реформирование региональных финансов Саратовской области на 2008-2010 годы" (далее - программа реформирования). Ее наиболее значимым результатом стало создание системы контроля качества предоставления гражданам государственных услуг, формирование нормативных правовых и методических основ реструктуризации бюджетной сети для развития конкурентной среды на рынке общественных услуг.

Внедрение в практику бюджетного планирования принципов управления по результатам, формирование рейтинга на основе оценки качества финансового менеджмента главных распорядителей средств областного бюджета (далее - главные распорядители), а также расширение перечня публикуемых сведений об их деятельности в сфере финансов создали стимулы к более эффективному использованию ими бюджетных средств, повысили заинтересованность ведомств в достижении конечных результатов.

В рамках совершенствования межбюджетных отношений с муниципальными образованиями области формализована процедура предоставления им бюджетных кредитов, организован мониторинг качества управления муниципальными финансами. Дальнейшее развитие получили также системы управления государственной собственностью и государственным долгом области в части создания дополнительных барьеров, препятствующих неэффективному расходованию бюджетных средств.

Несмотря на очевидные положительные результаты в сфере управления общественными финансами в Саратовской области сохраняется ряд проблем, характерных в целом для бюджетной системы Российской Федерации и требующих принятия дополнительных мер по совершенствованию и повышению эффективности деятельности бюджетной сферы и государственного сектора экономики.

Необходимо повысить направленность бюджетного процесса Саратовской области на достижение поставленных целей и задач социально-экономического развития через усиление программной ориентированности бюджета.

Глобальные изменения системы взаимоотношений бюджета с государственными и муниципальными учреждениями предопределены предусмотренной Федеральным законом от 8 мая 2010 года N 83-Ф3 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" реформой бюджетных учреждений. Необходимо осуществить реструктуризацию всей бюджетной сети в соответствии с новыми типами государственных учреждений. Изменения в механизме их финансового обеспечения требуют пересмотра системы внутреннего финансового контроля, в том числе разграничения функций контроля между финансовым органом и главными распорядителями.

Логического продолжения требует ряд мероприятий, начатых в рамках реализации программы реформирования, достижение запланированных результатов по которым стало невозможным из-за финансовой нестабильности, прежде всего, это переход к трехлетнему бюджету. Кризис обострил проблему нехватки финансовых ресурсов для исполнения установленных социальных обязательств, обусловил рост недоимки по платежам в бюджет, увеличение долговой нагрузки, наращивание кредиторской задолженности.

Необходимостью устранения указанных недостатков и решения приоритетных задач, сформулированных в программе социально-экономического развития Саратовской области на 2011-2014 годы, продиктована актуальность разработки и реализации системы мер по повышению эффективности деятельности органов государственной власти области.

Важным условием успешного функционирования современной системы управления государственными финансами является использование информационных технологий. В Саратовской области в настоящее время используется комплекс автоматизированных систем, обеспечивающих осуществление бюджетного процесса, однако новые требования бюджетного законодательства диктуют необходимость их модернизации, интегрирования в единую информационную систему управления общественными финансами.

Работа по повышению эффективности бюджетных расходов требует комплексного подхода и тесной координации деятельности всех органов исполнительной власти области, ответственных за проведение экономической, бюджетной и социальной политики, а также взаимодействия с муниципальными образованиями.

2. Цели и задачи Программы

Целью Программы является оптимизация деятельности органов государственной власти области по выполнению государственных функций и обеспечению потребностей в государственных услугах при увеличении их доступности и качества, создание условий для повышения эффективности функционирования бюджетного сектора экономики, реализации долгосрочных приоритетов и целей социально-экономического развития.

В соответствии с поставленной целью должны быть решены следующие задачи:

переход на трехлетнее бюджетное планирование;

обеспечение стабильности исполнения расходных обязательств в условиях возможных колебаний доходов областного бюджета;

совершенствование функций главных администраторов, администраторов доходов областного бюджета, повышение их ответственности за начисление, учет и контроль за платежами в бюджет;

повышение точности прогнозирования доходов областного бюджета;

оптимизация расходных обязательств области;

совершенствование долговой политики области;

повышение финансовой самостоятельности муниципальных образований;

предоставление методологической помощи муниципальным образованиям в области совершенствования управления бюджетным процессом на местном уровне;

совершенствование методов программно-целевого бюджетного планирования, переход к программной структуре расходов бюджетов;

повышение качества финансового менеджмента главных распорядителей средств областного бюджета;

совершенствование управления и повышение эффективности использования государственного имущества области;

усиление контроля на стадии санкционирования кассовых выплат;

повышение эффективности государственного финансового контроля за счет совершенствования механизмов внутреннего финансового контроля;

автоматизация системы управления государственными финансами; оптимизация системы государственных закупок области.

3. Система программных мероприятий

Система программных мероприятий включает в себя 19 компонентов, соответствующих решению поставленных задач и структурно объединенных в рамках пяти направлений. Каждый компонент включает в себя характеристику исходного состояния, описание действий органов государственной власти области, направленных на решение поставленных задач, ожидаемые результаты реализации мероприятий, оценку рисков их невыполнения, а также ссылку на ответственного исполнителя, содержащуюся в сводном перечне программных мероприятий.

I. Обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы области

1. Переход на трехлетнее бюджетное планирование.

В Саратовской области в целом созданы предпосылки для становления современной системы управления общественными финансами. Органы государственной власти области проводят политику, имеющую своей целью повышение эффективности и качества управления региональными финансами. В мероприятиях бюджетной реформы, реализуемых в последние годы в Саратовской области, нашли отражение различные инструменты, внедряемые в этой сфере на федеральном уровне. Создана целостная система регулирования бюджетных правоотношений, разграничены расходные обязательства и доходные источники публично-правовых образований, осуществлен переход от годового к среднесрочному финансовому планированию. Результатом реализации мероприятий программы реформирования стало развитие практики применения среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результат и повышение качества финансового менеджмента в бюджетной сфере.

Законом Саратовской области от 16 января 2008 года N 3-ЗСО "О бюджетном процессе в Саратовской области" установлена модель финансового планирования, основанная на ежегодном составлении областного бюджета на очередной финансовый год и среднесрочного финансового плана. Во исполнение этого закона постановлением Правительства Саратовской области от 23 мая 2008 года N 212-П был утвержден порядок разработки и форма среднесрочного финансового плана, а также порядок разработки областного бюджета на очередной финансовый год. Основу проекта бюджета и среднесрочного финансового плана составляют показатели прогноза социально-экономического развития области, показатели первого года финансового плана соответствуют бюджетным параметрам проекта областного бюджета на очередной финансовый год.

На этапе разработки программы реформирования был запланирован переход к трехлетнему бюджету. Однако вследствие финансового кризиса 2008-2009 годов, увеличившего степень неопределенности в развитии финансовой системы, резкого сокращения доходов бюджета и возросшей потребности в социальных расходах, планирование бюджета на три года оказалось невозможным. В условиях преодоления последствий финансового кризиса повышение финансовой устойчивости региона становится одним из приоритетных направлений стратегического развития.

В целях совершенствования среднесрочного финансового планирования следует внести изменения в законодательство области в части закрепления нормы об утверждении бюджета на очередной финансовый год и плановый период, а также разработать порядок формирования его проекта на основе принципа "скользящей трехлетки".

Планируется внесение изменений в Закон Саратовской области от 16 января 2008 года N 3-ЗСО "О бюджетном процессе в Саратовской области", Закон Саратовской области от 20 декабря 2005 года N 137-ЗСО "О межбюджетных отношениях в Саратовской области", подзаконные нормативные правовые акты, в том числе:

постановление Правительства Саратовской области от 3 июня 2003 года N 61-П "О порядке разработки и реализации долгосрочных областных целевых программ";

постановление Правительства Саратовской области от 19 февраля 2008 года N 48-П "Об утверждении Положения о порядке проведения оценки эффективности долгосрочных областных целевых программ";

постановление Правительства Саратовской области от 23 мая 2008 года N 212-П "Об утверждении Положения о порядке разработки и формы среднесрочного финансового плана области и проекта закона области об областном бюджете на очередной финансовый год";

постановление Правительства Саратовской области от 22 августа 2008 года N 340-П "О порядке разработки, утверждения и реализации ведомственных целевых программ";

постановление Правительства Саратовской области от 18 августа 2009 года N 381-П "О государственных услугах, оказываемых областными государственными учреждениями за счет бюджетных ассигнований областного бюджета";

постановление Правительства Саратовской области от 26 августа 2009 года N 413-П "О порядке конкурсного распределения бюджетных ассигнований из областного бюджета";

Результатом реализации данного мероприятия станет утверждение, начиная с 2013 года, областного бюджета на очередной финансовый год и плановый период. Это даст реальную возможность не только планировать долгосрочные инвестиции и заключать долгосрочные контракты, но и объективно оценивать результаты реализации расходных обязательств. Тем самым обеспечивается преемственность государственной политики, повышение эффективности бюджетных расходов, твердую финансовую основу получают государственные программы.

Основные риски связаны с наличием остаточных кризисных явлений в финансовой системе, а также относительной нестабильностью бюджетного и налогового законодательства Российской Федерации и, как следствие, доходов и расходов областного бюджета, что может повлиять на качество финансового планирования.

2. Обеспечение стабильности исполнения расходных обязательств в условиях возможных колебаний доходов областного бюджета.

Текущий экономический кризис обнаружил существенную уязвимость реального сектора экономики России, вскрыл недостаточную конкурентоспособность большого количества предприятий обрабатывающих отраслей. В Саратовской области в период кризиса ухудшилось финансово-экономическое положение предприятий добывающих отраслей, предприятий машиностроения и производства строительных материалов. Стагнация в экономической сфере сказалась на динамике доходов консолидированного бюджета Саратовской области (таблица 1). Если в 2008 году рост доходов консолидированного бюджета региона составил 146,3 процента к уровню предыдущего года, то в 2009 году - 104,8 процента.

Таблица 1

Основные параметры консолидированного бюджета Саратовской области в 2007-2010 годах

Неустойчивость доходной базы порождает риски неисполнения установленных расходных обязательств. В целях стабилизации в условиях повышенной волатильности доходной части бюджета необходимых финансовых ресурсов требуется внедрение специальных инструментов, одним из которых является резервный фонд. Для решения поставленной задачи планируется разработать и утвердить порядок его формирования и использования. В процессе формирования резервного фонда области целесообразно ограничить рост общего объема расходов областного бюджета в реальном выражении.

Результатом реализации данного мероприятия будет сокращение объема привлечения заимствований в целях исполнения установленных расходных обязательств области. Возможно также получение дополнительных доходов областного бюджета от размещения средств резервного фонда области на банковских депозитах в соответствии с законодательством.

Риски реализации мероприятия связаны со сложностями пополнения указанного фонда в условиях недостаточного поступления средств в областной бюджет. Возможности инвестирования аккумулируемых средств зависят от решений, принимаемых на федеральном уровне.

3. Совершенствование функций главных администраторов, администраторов доходов областного бюджета.

В соответствии со статьей 160 Бюджетного кодекса Российской Федерации постановлением Правительства Саратовской области от 28 декабря 2007 года N 474-П "О порядке исполнения бюджетных полномочий главных администраторов доходов" утвержден Порядок исполнения органами государственной власти области, органом управления Территориальным фондом обязательного медицинского страхования Саратовской области и (или) находящимися в их ведении бюджетными учреждениями бюджетных полномочий главных администраторов доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Указанный порядок регламентирует закрепление бюджетных полномочий администраторов доходов за главными администраторами и (или) за находящимися в их ведении бюджетными учреждениями, а также исполнение главными администраторами доходов их бюджетных полномочий в процессе формирования проекта областного бюджета на очередной финансовый год, среднесрочного финансового плана области, составления и ведения кассового плана, представления сводной бюджетной отчетности.

Положения о контроле качества исполнения главными администраторами доходов областного бюджета их бюджетных полномочий в указанном правовом акте отсутствуют. Между тем в условиях нестабильности поступлений от доходной базы областного бюджета является актуальным внедрение механизмов контроля за качественным исполнением главными администраторами и администраторами возложенных на них функций администрирования доходов. Соответствующими нормами планируется дополнить названный порядок.

В соответствии с Федеральным законом от 8 мая 2010 года N 83-Ф3 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" доходы от приносящей доход деятельности создаваемых казенных учреждений должны поступать в соответствующий бюджет. Это означает необходимость правового урегулирования вопросов, связанных с исполнением областными казенными учреждениями функций администраторов доходов областного бюджета.

В настоящее время приказом министерства финансов области от 24 декабря 2008 года N 904 "О порядке проведения операций со средствами, полученными от приносящей доход деятельности и средствами, поступившими во временное распоряжение" установлен порядок осуществления областными бюджетными учреждениями операций со средствами, полученными от оказания платных услуг, в качестве безвозмездных поступлений от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе добровольных пожертвований, от иной приносящей доход деятельности, в том числе и порядок исполнения ими бюджетных полномочий администраторов доходов областного бюджета в отношении доходов от приносящей доход деятельности. В данный порядок должны быть внесены изменения, регулирующие следующие вопросы:

начисление, учет и контроль за правильностью исчисления, своевременностью и полнотой осуществления платежей в бюджет, пеней и штрафов по указанным платежам;

взыскание задолженности по платежам в бюджет, пеней и штрафов;

процедура взаимодействия с соответствующим органом Федерального казначейства;

возврат излишне уплаченных (взысканных) платежей в бюджет, пеней и штрафов, а также процентов за несвоевременный возврат и процентов, начисленных на излишне уплаченные (взысканные) суммы;

зачет (уточнение) платежей в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации.

Результатом реализации данных мероприятий должен стать постепенный прирост объема неналоговых доходов областного бюджета, администрируемых органами государственной власти Саратовской области, органом управления Территориальным фондом обязательного медицинского страхования Саратовской области и (или) находящимися в их ведении учреждениями.

4. Повышение точности прогнозирования доходов областного бюджета.

От точности прогнозирования налоговых и неналоговых доходов бюджета зависит способность региона финансировать взятые на себя расходные обязательства. В условиях экономической нестабильности, динамичных изменений доходной базы бюджета, законодательных новаций в сфере распределения доходных источников между уровнями бюджетной системы повышение точности прогнозирования доходов становится все более сложной задачей.

О несовершенстве существующих подходов к прогнозированию налоговых и неналоговых доходов областного бюджета свидетельствуют данные таблицы 2. В 2007-2009 годах отклонение фактических данных от первоначально утвержденных законом об областном бюджете составляло порядка трети объема как в одну, так и в другую сторону. Данное обстоятельство требует принятия мер по повышению точности прогнозирования доходов бюджета Саратовской области.

Таблица 2

Показатели точности прогнозирования налоговых и неналоговых доходов областного бюджета в 2007-2010 годах

Для решения поставленной задачи предполагается разработать и утвердить методику прогнозирования доходов областного бюджета, которая будет содержать общую формулу расчета прогноза доходов областного бюджета по основным видам налоговых доходов, администрируемых органами государственной власти области неналоговых доходов, а также перечень исходных данных, необходимых для выполнения соответствующих расчетов.

Результатом повышения точности прогнозирования доходов станет рациональное использование бюджетных средств, более обоснованный выбор приоритетных направлений расходов бюджета исходя из имеющихся финансовых ресурсов, сокращение случаев дополнительного привлечения заимствований для исполнения расходных обязательств, неувеличение кредиторской задолженности.

Риски реализации мероприятия связаны с возможными колебаниями доходной базы бюджета Саратовской области, вызванными изменениями в территориальной стратегии крупных субъектов хозяйственной деятельности, особенностями экономического и инвестиционного цикла в ряде профилирующих отраслей.

5. Оптимизация расходных обязательств области.

В условиях финансовой нестабильности большое значение имеет построение такой структуры расходов бюджета, которая позволяла бы исполнять принятые расходные обязательства с наибольшей эффективностью, в том числе наименее затратным путем. Первым шагом на пути построения такой структуры стала оптимизация бюджетных расходов на содержание органов государственной власти области. Осуществление этих мер начато в рамках постановления Правительства Саратовской области от 19 октября 2010 года N 500-П "Об оптимизации бюджетных расходов".

Одной из приоритетных областей работы по повышению эффективности бюджетных расходов является социальная сфера, занимающая две трети объема консолидированного бюджета области. Основной проблемой является сохранение неадресного характера предоставления социальных выплат, что не позволяет обеспечить эффективность социальной политики области в целом. Расходы на предоставление мер социальной поддержки населения выросли с 2007 года почти в три раза вследствие расширения категорий получателей и перечня предоставляемых выплат, прекращения софинансирования из федерального бюджета, "монетизации" натуральных льгот. Отмечается значительное увеличение компенсационных расходов по оплате жилищно-коммунальных услуг за совместно проживающих с носителями льгот членов семьи.

Планируется реализовать комплекс мероприятий, включающий проведение оценки эффективности предоставляемых выплат, внедрение критериев адресности и нуждаемости, оптимизацию категорий получателей и состава предоставляемых льгот. В целом, необходимо ограничить принятие новых обязательств, не обеспеченных источниками финансирования.

В сфере здравоохранения изменения, предусмотренные федеральным законодательством, переносят акцент в оказании медицинских услуг на амбулаторную помощь. На территории области преобладает дорогостоящая стационарная помощь, нормативы оказания которой превышают федеральный стандарт. Такая ситуация требует серьезного анализа действующей сети учреждений здравоохранения и ее оптимизации, в том числе путем внедрения стационарозамещающих технологий. Данное мероприятие будет осуществляться в рамках Программы модернизации здравоохранения Саратовской области, реализация которой начинается в 2011 году.

Недостаточно эффективными являются бюджетные расходы на предоставление субсидий в целях государственной поддержки сельского хозяйства. Соответствующее положение о предоставлении данных субсидий утверждается ежегодно постановлением Правительства Саратовской области. При высокой социальной значимости этих расходов их реальная отдача невелика, поскольку средства распыляются по множеству мелких направлений. В то же время сохраняется проблема низких поступлений земельного налога, причиной чего является отсутствие государственной регистрации прав на используемые земли.

Для повышения собираемости земельного налога необходимо создать стимулы для государственной регистрации земель, обусловив предоставление субсидий на государственную поддержку растениеводства наличием у землепользователей правоустанавливающих документов на земельные участки. Целесообразно также предусмотреть в областном бюджете меры стимулирования сельскохозяйственных товаропроизводителей, обеспечивающих эффективный ввод в оборот невостребованных земель сельскохозяйственного назначения, включив соответствующие положения в порядок предоставления указанных субсидий.

Результатом реализации комплекса мероприятий по оптимизации расходных обязательств области должно стать сокращение неэффективных расходов областного бюджета. Дополнительный эффект ожидается в виде увеличения налоговых поступлений в местные бюджеты.

Риск реализации мероприятий в сфере социальной политики связан с возможным ухудшением социально-экономического положения отдельных граждан и категорий населения вследствие сокращения числа социальных выплат, их объемов, категорий получателей. Тем не менее внедрение критериев адресности и нуждаемости при предоставлении социальных выплат позволит минимизировать данный риск и предоставлять социальные выплаты лицам, которым они действительно необходимы.

В сфере сельского хозяйства риск связан с недостаточной мотивацией землепользователей к оформлению земельных участков. В этом случае в качестве дополнительных стимулирующих мер можно рассматривать использование в течение определенного периода оформления в упрощенном порядке прав граждан и юридических лиц, являющихся сельхозтоваропроизводителями, на земли сельскохозяйственного назначения, в случае установления такого порядка на федеральном уровне.

6. Совершенствование долговой политики области.

Объем государственного долга Саратовской области (далее - долг) до 2009 года не превышал 20 процентов расходов областного бюджета, что соответствует 2-2,5 месяца бюджетного финансирования. В 2009-2010 годах этот показатель в условиях острой нехватки финансовых средств на исполнение расходных обязательств области вырос до 37 процентов.

Отношение долга к объему доходов областного бюджета без учета безвозмездных поступлений на протяжении последних лет увеличивалось с 26 процентов в 2006 году до 65 процентов в 2010 году при установленном Бюджетным кодексом Российской Федерации ограничении в 100 процентов. Рост показателя обусловлен как увеличением номинального объема долга, так и снижением с 2009 года в связи с экономическим кризисом налоговых и неналоговых доходов областного бюджета. Данное снижение было частично компенсировано увеличением безвозмездной помощи из федерального бюджета, однако, в целях полного исполнения расходных обязательств привлекались кредитные ресурсы.

Основные параметры долга Саратовской области приведены в таблице 3.

Таблица 3

Основные параметры долга Саратовской области в 2006-2010 годах

В результате проведенной реструктуризации долговых обязательств государственный долг Саратовской области представлен преимущественно долгосрочными обязательствами, доля которых на начало 2011 года составляет более 90 процентов от его общей суммы. Однако размер процентных платежей по долгу достиг значительной величины - 2 млрд. рублей, что составляет 3,3 процента объема бюджетных расходов.

Высокий уровень долговой нагрузки на бюджет требует принятия неотложных мер, направленных на снижение объема долга и расходов на его обслуживание. Поставленные задачи будут решаться в рамках утвержденного плана мероприятий по снижению долговой нагрузки на областной бюджет.

Результатом реализации комплекса предусмотренных мероприятий станет сокращение издержек на обслуживание долга, повышение кредитоспособности и инвестиционной привлекательности области.

Риски выполнения данных мероприятий связаны с возможным проявлением остаточных кризисных явлений, нестабильностью доходной базы бюджета, что может потребовать дополнительных финансовых ресурсов для исполнения установленных расходных обязательств.

7. Повышение финансовой самостоятельности муниципальных образований области.

Базовым документом, определяющим взаимоотношения между органами государственной власти и органами местного самоуправления муниципальных образований области, является Закон Саратовской области от 20 декабря 2005 года N 137-ЗСО "О межбюджетных отношениях в Саратовской области". Он был принят в ходе реформы местного самоуправления и федеративных отношений в Российской Федерации и позволил упорядочить и формализовать межбюджетные отношения в области. Документом, в частности, определены:

участники межбюджетных отношений в области;

формы и условия предоставления межбюджетных трансфертов из областного бюджета местным бюджетам; порядок распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований; общие принципы распределения субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов.

Данный закон заложил также правила расчета уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований, благодаря которым стала возможна объективная сравнительная оценка возможностей органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.

В рамках реализации программы реформирования в указанный закон были внесены изменения в части установления порядка расчета на очередной финансовый год общего объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и общего объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов).

В связи с планируемым переходом к формированию трехлетнего бюджета требуется разработать формализованный порядок определения общего объема указанных дотаций на очередной финансовый год и плановый период, а также порядок их распределения в плановом периоде.

Существенной проблемой для Саратовской области является высокая дифференциация муниципальных образований, прежде всего поселений, по бюджетной обеспеченности. Разрыв между поселениями по закрепленным Бюджетным кодексом Российской Федерации доходам в расчете на душу населения составляет по данным за 2009 год более 200 раз. Значительная разница имеется и между поселениями внутри отдельных муниципальных районов. На территории 13 из них разрыв превышает от 5 до 10 раз, двух - от 10 до 20 раз, двух - от 20 до 50 раз, одного - свыше 100 раз. Наиболее низкая обеспеченность характерна для преобладающих на территории области сельских поселений, на которые приходится 355 из 397 поселений и всего четверть населения области. Средняя численность населения сельских поселений не превышает двух тысяч человек, а в каждом седьмом из них она менее тысячи человек. При этом налоговые и неналоговые доходы их бюджетов в расчете на одного жителя составляют около 600 рублей в год, что в 2 раза меньше среднего уровня. Такой объем доходов зачастую даже не покрывает затраты на содержание местной администрации.

Таким образом, территориальное устройство местного самоуправления в Саратовской области несет в себе потенциал дальнейшего развития и повышения эффективности расходов местных бюджетов, в первую очередь, за счет преобразования ряда сельских поселений путем их объединения, что позволит существенно сократить расходы на содержание органов местного самоуправления (административно-управленческий персонал), повысить эффективность использования инфраструктурных объектов, внедрить реальные механизмы социально-экономического развития этих территорий.

Результатом реализации данных мероприятий станет обеспечение большей определенности относительно объемов финансовой помощи местным бюджетам, что создаст основу для долгосрочного прогнозирования расходных обязательств муниципальных образований и будет способствовать повышению финансовой самостоятельности и ответственности органов местного самоуправления. За счет укрупнения сельских поселений будет достигнута экономия в расходах местных бюджетов на содержание органов местного самоуправления.

Риски могут быть вызваны возможным недостатком средств областного бюджета для исполнения принятых расходных обязательств по предоставлению межбюджетных трансфертов местным бюджетам. Трудности при реализации мероприятия по укрупнению муниципальных образований связаны, прежде всего, с преодолением традиционного подхода к существованию сельских поселений как преемников прежних сельсоветов. Кроме того, переустройство границ поселений повлечет за собой определенные финансовые затраты на установление новых границ и их оформление в установленном порядке.

8. Предоставление методологической помощи муниципальным образованиям в области совершенствования управления бюджетным процессом на местном уровне.

Важной составляющей работы по повышению качества управления общественными финансами является вовлечение муниципальных образований в ход бюджетной реформы, внедрение на местном уровне новых инструментов организации бюджетного процесса. В Саратовской области накоплен определенный опыт по содействию муниципальным образованиям в сфере совершенствования управления бюджетным процессом.

В целях создания стимулов для муниципальных образований области к проведению соответствующих мероприятий был принят Закон Саратовской области от 28 июля 2009 года N 95-ЗСО "О предоставлении бюджетам муниципальных районов и городских округов области субсидии на реформирование муниципальных финансов". Для оказания им практической помощи по разработке и реализации программ реформирования муниципальных финансов были подготовлены соответствующие методические рекомендации и ряд модельных муниципальных правовых актов, в том числе:

о требованиях к качеству муниципальных услуг;

об утверждении Положения о порядке формирования и ведения перечня муниципальных услуг; об утверждении порядка предоставления налоговых льгот по местным налогам;

о критериях сохранения муниципальных унитарных предприятий и долей в уставных капиталах организаций, находящихся в муниципальной собственности;

о регулировании отдельных вопросов создания муниципальных автономных учреждений.

Учитывая, что программы реформирования были приняты и реализованы ограниченным числом муниципальных образований, данная практика будет распространяться на другие муниципальные образования области.

Кроме того, предполагается продолжить оказание методической помощи органам местного самоуправления области, организовав, в частности, разработку методических рекомендаций и (или) модельных муниципальных правовых актов по вопросам прогнозирования налоговых и неналоговых доходов местных бюджетов, реализации Федерального закона от 8 мая 2010 года N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений", совершенствования деятельности органов местного самоуправления в сфере имущественных и земельных отношений.

Результатом реализации данного мероприятия должно стать повышение качества управления финансами и платежеспособности муниципальных образований области за счет более полного исполнения доходной части бюджета, улучшение качества предоставляемых услуг, роста поступлений по неналоговым доходам в местные бюджеты, сокращения кредиторской задолженности бюджетных учреждений.

Риски реализации комплекса мероприятий связаны с возможным ухудшением общей социально-экономической ситуации, что не позволит достичь ожидаемого эффекта.

II. Государственные программы как инструмент повышения эффективности бюджетных расходов

9. Совершенствование методов программно-целевого бюджетного планирования. Переход к программной структуре расходов бюджетов.

Одним из основных направлений модернизации управления общественными финансами является переход к программно-целевым принципам организации деятельности органов государственной власти, обеспечивающим эффективное использование бюджетных и организационных ресурсов и повышение результативности бюджетных расходов.

В Саратовской области используются такие инструменты программно-целевого управления, как программа социально-экономического развития области на среднесрочную перспективу, концепции развития отдельных отраслей, долгосрочные областные и ведомственные целевые программы, областная адресная инвестиционная программа и другие.

Долгосрочные областные целевые программы формируются в соответствии с постановлением Правительства Саратовской области от 3 июня 2003 года N 61-П "О порядке разработки и реализации долгосрочных областных целевых программ", ведомственные целевые программы - в соответствии с постановлением Правительства Саратовской области от 22 августа 2008 года N 340-П "О порядке разработки, утверждения и реализации ведомственных целевых программ".

В рамках реализации программы реформирования начато интегрирование данных стратегических инструментов в бюджетный процесс. Приказом министерства финансов области от 30 июня 2010 года N 219 предусматривалось осуществлять при формировании бюджетных проектировок главных распорядителей разработку обоснований бюджетных ассигнований, включающих увязку их объемов с конечными и непосредственными результатами использования, установленными программными документами области.

Следующим шагом должно стать объединение всех функционирующих стратегических инструментов в единую систему - государственные программы Саратовской области. При их формировании будет учитываться опыт разработки государственных программ Российской Федерации, структура и основные подходы к разработке которых обозначены в постановлении Правительства Российской Федерации от 2 августа 2010 года N 588 "Об утверждении порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации".

Государственные программы будут формироваться исходя из четко определенных долгосрочных целей социально-экономического развития области, отражать индикаторы их достижения и охватывать все основные сферы деятельности органов исполнительной власти области и, соответственно, большую часть расходов областного бюджета. Таким образом, государственные программы Саратовской области станут основой программного бюджета, что потребует внесения изменений в порядок его составления и утверждения и, соответственно, корректировки бюджетной классификации.

Внедрение принципов программного бюджета предполагает сохранение и усиление роли существующих инструментов бюджетного планирования. В этом направлении намечается разработать методику оценки эффективности реализации ведомственных целевых программ. При планировании капитальных расходов бюджета будет осуществляться проверка вновь начинаемых объектов капитального строительства на предмет эффективности использования средств областного бюджета.

Результатом реализации мероприятия будет формирование в 2013 году проекта закона об областном бюджете с распределением бюджетных ассигнований по государственным программам области, что позволит обеспечить увязку бюджетного и стратегического планирования и сопоставить расходы бюджета с конечными целями их использования.

Риск реализации данного комплекса мероприятий состоит в недостаточной урегулированности федеральным законодательством порядка использования кодов бюджетной классификации на разных уровнях бюджетной системы Российской Федерации. Кроме того, процесс разработки государственных программ Саратовской области может быть затруднен ввиду сложности распределения бюджетных ассигнований по конкретным направлениям деятельности главного распорядителя и, соответственно, их привязки к целям использования.

III. Оптимизация функций государственного управления и повышение эффективности их обеспечения

10. Повышение качества финансового менеджмента главных распорядителей средств областного бюджета.

Мониторинг качества финансового менеджмента ориентирован на повышение эффективности управления средствами областного бюджета со стороны главных распорядителей средств, от деятельности которых в значительной степени зависит уровень удовлетворенности граждан качеством предоставляемых бюджетных услуг.

В целях улучшения финансового менеджмента главных распорядителей в рамках программы реформирования была введена оценка его качества, проведение которой регламентируется следующими документами

постановление Правительства Саратовской области от 31 августа 2009 года N 416-П "Об оценке качества финансового менеджмента главных распорядителей средств областного бюджета";

приказ министерства финансов Саратовской области от 31 августа 2009 года N 430 "Об утверждении Методики балльной оценки качества финансового менеджмента главных распорядителей средств областного бюджета".

По результатам оценки предусмотрено формирование рейтинга главных распорядителей, размещение результатов оценки на сайте Правительства области в сети Интернет, а также их использование при проведении оценки результативности деятельности руководителей органов исполнительной власти области в соответствии с распоряжением Правительства Саратовской области от 30 мая 2005 года N 147-Пр "Об оценке результативности деятельности руководителей органов исполнительной власти области", что является дополнительным стимулом к проведению ими ответственной бюджетной политики.

Вместе с тем, за последнее время произошли значительные изменения в методологии бюджетного процесса: внедряется формат государственных заданий на предоставление услуг, проводятся мероприятия по совершенствованию правового положения государственных (муниципальных) учреждений, разрабатываются планы перехода на программно-целевое бюджетирование. В связи с этим показатели, предусмотренные методикой балльной оценки, уже не в полной мере охватывают все аспекты бюджетного процесса и требуют доработки, в ходе которого будет проведено деление показателей для составления оперативной (квартальной) и годовой отчетности.

Результатом реализации данного мероприятия должно стать повышение качества бюджетного планирования и исполнения бюджета, улучшение качества предоставления государственных услуг.

Основными рисками реализации данного направления Программы являются сложность сбора и сопоставления ведомственной статистической информации, разные временные срезы показателей оценки качества финансового менеджмента, возможная необъективность оценки по единой системе критериев из-за существенных различий в специфике деятельности различных главных распорядителей средств.

11. Совершенствование управления и повышение эффективности использования государственного имущества области.

Важной сферой оптимизации деятельности органов государственной власти области является управление государственной собственностью.

В настоящее время в Саратовской области создана необходимая нормативная правовая база для эффективного управления собственностью. Так, ведение реестра государственного имущества и реестра показателей экономической деятельности государственных унитарных предприятий и организаций, доли уставного капитала в которых принадлежат области (далее - предприятия и общества соответственно) создает информационную основу для проведения аналитических процедур, а также выработки мер, направленных на повышение эффективности их функционирования (постановления Правительства Саратовской области от 5 июня 2000 года N 56-П "Об организации учета государственного имущества Саратовской области и ведения реестра государственного имущества Саратовской области" и от 2 марта 2004 года N 47-П "О ведении реестра показателей экономической деятельности областных государственных унитарных предприятий и открытых акционерных обществ, акции которых находятся в государственной собственности области").

Обязательная периодическая отчетность руководителей предприятий и представителей области в органах управления обществ перед соответствующими исполнительными органами государственной власти области обеспечивает информационную прозрачность их финансового состояния (постановление Правительства Саратовской области от 25 сентября 2001 года N 104-П "Об утверждении порядка отчетности руководителей областных государственных унитарных предприятий и представителей Саратовской области в органах управления открытых акционерных обществ, акции которых находятся в областной собственности").

Ежегодное утверждение программы деятельности предприятий (постановление Правительства Саратовской области от 30 апреля 2003 года N 43-П "О мерах по повышению эффективности использования государственного имущества Саратовской области, закрепленного на праве хозяйственного ведения за областными государственными унитарными предприятиями") способствует повышению обоснованности планируемых в них финансово-экономических показателей и мероприятий по развитию предприятий.

Утверждение уставов, заключение контрактов и закрепление в них финансово-экономических показателей позволяет чётко сформулировать цели и задачи деятельности предприятия и применить меры ответственности за результаты деятельности руководителя (постановление Правительства Саратовской области от 20 августа 2004 года N 173-П "Об утверждении примерного устава государственного унитарного предприятия Саратовской области и примерного трудового договора с руководителем государственного унитарного предприятия Саратовской области").

Создание специального координирующего органа антикризисного управления собственностью области (постановление Правительства Саратовской области от 30 мая 2006 года N 167-П "О создании координационного совета по финансовому оздоровлению и антикризисному управлению государственной собственностью при Правительстве Саратовской области"), а также введение процедуры согласования крупных сделок для предприятий (постановление Правительства области от 12 октября 2006 года N 312-П "Об утверждении Положения о порядке согласования сделок, совершаемых государственными унитарными предприятиями Саратовской области с согласия собственника") направлены на предупреждение несостоятельности (банкротства) в государственном секторе экономики и обеспечение благоприятных условий для финансового оздоровления предприятий и обществ.

Своевременное выявление в ходе аудиторских проверок нарушений, допущенных руководителями предприятий, (постановление Правительства Саратовской области от 17 октября 2007 года N 340-П "Об обязательном аудите государственных унитарных предприятий Саратовской области") позволяет минимизировать возможные потери и обеспечить сохранность областного имущества.

Постановлением Правительства Саратовской области от 30 октября 2007 года N 377-П "О системе критериев сохранения областных государственных унитарных предприятий и пакетов акций открытых акционерных обществ в государственной собственности Саратовской области и порядке их оценки" установлен порядок оценки предприятий и пакетов акций обществ на предмет их сохранения в государственной собственности области.

В рамках программы реформирования система критериев сохранения в государственной собственности области предприятий и долей области в уставных капиталах обществ получила закрепление в Законе Саратовской области от 28 июля 2009 года N 93-ЗСО "О критериях сохранения государственных унитарных предприятий Саратовской области и (или) долей области в уставных капиталах организаций, находящихся в государственной собственности области".

Кроме того, в целях повышения эффективности управления принадлежащими области пакетами акций, организации системы корпоративного управления обществами, а также обеспечения прав и законных интересов области постановлением Правительства Саратовской области от 29 апреля 2009 года N 158-П "О повышении эффективности управления акциями, находящимися в государственной собственности Саратовской области" утверждены стандарты корпоративного поведения Саратовской области как акционера и принципы оценки эффективности использования пакетов акций, собственником которых является Саратовская область.

Вместе с тем следует отметить недостаточную скоординированность действий органов власти при проведении оценки эффективности собственности, результаты оценки не упорядочены и непрозрачны. Отсутствуют единые подходы к оценке эффективности использования имущества как переданного государственным учреждениям, так и используемого для получения доходов.

Перед Правительством области стоит задача повышения эффективности использования государственной собственности. Необходимо провести инвентаризацию государственного имущества Саратовской области на предмет соответствия закрепленным за государственными органами власти полномочиям, сформировать перечень имущества, не используемого в целях реализации данных полномочий и подлежащего приватизации. Кроме того, требуется на систематической основе проводить анализ эффективности использования государственного имущества области в целях обеспечения деятельности законодательных и исполнительных органов государственной власти области, а также организации оказания государственных услуг физическим и юридическим лицам, разработав и утвердив соответствующие порядок и методику. В целях повышения прозрачности информации о деятельности органов власти области результаты оценки целесообразно размещать в средствах массовой информации. Для этого необходимо разработать формы отчетности об использовании имущества, определить орган, ответственный за ее обобщение, включив соответствующие положения в указанный порядок.

Результат от реализации предусмотренного комплекса мероприятий будет состоять в повышении доходов от использования государственного имущества области и сокращении расходов на его содержание.

Основным риском реализации является недостаточная координация между органами исполнительной власти области при реализации мероприятий.

IV. Совершенствование системы государственного контроля

12. Усиление контроля на стадии санкционирования кассовых выплат.

Порядок санкционирования кассовых выплат в Саратовской области помимо федеральных нормативных правовых актов регулируется следующими нормативными правовыми актами Саратовской области:

приказ министерства финансов Саратовской области от 16 июня 2008 года N 400 "Об утверждении административного регламента министерства финансов области по исполнению государственной функции";

приказ министерства финансов Саратовской области от 23 декабря 2008 года N 901 "Об утверждении Порядка проведения операций по обеспечению кассовых выплат из областного бюджета";

приказ министерства финансов Саратовской области от 18 мая 2009 года N 188 "О Порядке учета бюджетных обязательств, подлежащих исполнению за счет средств областного бюджета и средств от приносящей доход деятельности".

Указанные документы обеспечивают упорядочение действий должностных лиц главных распорядителей и получателей средств областного бюджета, ответственных за выполнение операций по кассовым выплатам, устанавливают их обязанности, содержание выполняемых операций, периодичность и сроки реализации операций.

В нормативные правовые акты Саратовской области, регулирующие процедуру санкционирования кассовых выплат, регулярно вносятся необходимые изменения в целях совершенствования контрольных механизмов, а также в связи с изменениями федерального законодательства. Таким образом, в настоящее время система санкционирования кассовых выплат в Саратовской области упорядочена и демонстрирует достаточно эффективное функционирование.

В то же время принятие Федерального закона от 8 мая 2010 года N 83-Ф3 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" требует внесения изменений в действующие нормативные правовые акты Саратовской области в части изменения порядка контроля на стадии санкционирования кассовых выплат из областного бюджета. Кроме того, на основе изучения федерального и регионального опыта организации предварительного контроля расходов бюджета планируется внести изменения в действующие нормативные правовые акты Саратовской области в целях совершенствования порядка санкционирования кассовых выплат и контроля за осуществлением соответствующей функции.

Результат реализации данного мероприятия - в недопущении расходования средств областного бюджета на цели, не соответствующие действующему законодательству в процессе санкционирования кассовых выплат, повышении ответственности главных распорядителей и получателей средств областного бюджета за результативное использование бюджетных средств.

При реализации данного мероприятия может возникнуть риск чрезмерного усложнения системы санкционирования кассовых выплат, неоправданного увеличения продолжительности времени рассмотрения и проверки платежных документов и документов, служащих основанием платежа. Во избежание возникновения этой ситуации предлагается внести изменения в административный регламент по исполнению государственной функции по осуществлению предварительного, текущего и последующего контроля за исполнением областного бюджета в части порядка проведения контрольных процедур и лимитов затрачиваемого на них времени.

13. Повышение эффективности государственного финансового контроля за счет совершенствования механизмов внутреннего финансового контроля.

Нормативное регулирование системы внутреннего финансового контроля Саратовской области осуществляется в соответствии с положениями Бюджетного кодекса Российской Федерации, а также ведомственными нормативными правовыми актами органов государственной власти области.

Современный процесс реформирования государственных учреждений ставит новые задачи перед системой государственного финансового контроля. Необходимость приведения системы государственного контроля в соответствие с новыми требованиями законодательства выражается в потребности учета различий между механизмами финансового обеспечения казенных, бюджетных и автономных учреждений.

Так, внутренний финансовый контроль деятельности казенных учреждений (за исключением тех, которым будет даваться государственное задание на оказание государственных услуг или выполнение государственных работ) не претерпит значительных изменений в сравнении с установленным в настоящее время порядком и будет заключаться, прежде всего, в мониторинге бюджетной отчетности и исполнения сметы.

Внутренний финансовый контроль над деятельностью бюджетных и автономных учреждений должен осуществляться в форме контроля над использованием субсидий в соответствии с условиями и целями, определенными при предоставлении указанных средств из бюджета. Это означает, что необходимо контролировать выполнение государственного задания и использование государственного имущества субсидий на иные цели, а также расходование иных бюджетных ассигнований.

Таким образом, реформа бюджетных учреждений, инициированная вступлением в силу Федерального закона от 8 мая 2010 года N 83-Ф3 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений", требует внесения изменений в действующую систему внутреннего финансового контроля Саратовской области. Возникает потребность в разработке главными распорядителями порядка осуществления финансового контроля для различных типов учреждений (казенных, бюджетных и автономных).

При реализации мероприятий по повышению эффективности внутреннего государственного финансового контроля Саратовской области будет принят во внимание подход, применяемый в данной сфере на федеральном уровне, а также учтен опыт "лучшей практики" субъектов Российской Федерации.

Результатом выполнения данных мероприятий станет экономия бюджетных средств вследствие сокращения неэффективных расходов областного бюджета.

Риск выполнения данного мероприятия связан с потенциальной неготовностью главных распорядителей к осуществлению внутреннего финансового контроля ввиду усложнения его предмета.

V. Развитие информационной системы управления государственными финансами

14. Автоматизация системы управления государственными финансами.

В Саратовской области в настоящее время действует комплекс автоматизированных систем обеспечения бюджетного процесса, которые постепенно совершенствуются с учетом новаций бюджетного законодательства.

В ходе работ по автоматизации в рамках программы реформирования было проведено расширение функциональных возможностей автоматизированной информационной системы "Прогноз и планирование бюджета Саратовской области" с учетом принципов бюджетирования, ориентированного на результат, в частности, добавлены модули "Управление по целям и задачам", "Планирование бюджетных ассигнований", "Государственное задание", увязка с модулями "Закон о бюджете", "Реестр расходных обязательств", "Долговая книга".

На базе программного обеспечения осуществляется мониторинг и анализ исполнения консолидированного бюджета Саратовской области, областного и местных бюджетов, проводится мониторинг оценки качества управления финансами и платежеспособности муниципальных образований области, расчет показателей для мониторинга местных бюджетов, осуществляемого Министерством финансов Российской Федерации. Внедряется оценка качества финансового менеджмента главных распорядителей, ведение реестра бюджетных кредитов. Таким образом, в области в настоящее время сформированы основы единой автоматизированной системы управления бюджетным процессом.

В то же время развитие отношений в сфере общественных финансов предъявляет новые требования к составу и качеству информации о финансовой деятельности публично-правовых образований, в частности, введение в действие положений Федерального закона от 8 мая 2010 года N 83-Ф3 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" требует совершенствования действующего программного обеспечения.

Для решения поставленной задачи планируется провести модернизацию системы управления государственными финансами с учетом положений указанного федерального закона.

Реализация мероприятия позволит создать инструментарий для принятия более обоснованных решений с целью повышения эффективности бюджетных расходов.

Риски осуществления данного мероприятия могут быть связаны с невыполнением поставленной задачи поставщиком услуг или с недостатком средств на приобретение программного обеспечения.

VI. Формирование региональной компоненты комплексной федеральной контрактной системы

15. Оптимизация системы государственных закупок области.

Первоочередной задачей на 2011-2013 годы является совершенствование правового регулирования осуществления государственных (муниципальных) закупок, в том числе их планирования, размещения заказов и исполнения контрактов. Кроме того, должна быть обеспечена интеграция информационных ресурсов, связанных с размещением заказов и исполнением контрактов.

На текущий момент основными недостатками в деятельности заказчиков и недостатком правового поля, способствующим коррупционным проявлениям и недостаточно эффективному использованию бюджетных средств, являются:

отсутствие единой методологии планирования потребностей в продукции, ясных и стандартизированных требований к закупаемым для государственных и муниципальных нужд товарам, работам и услугам и их характеристикам;

слабая увязка планирования с реальной потребностью в закупках товаров, работ и услуг;

отсутствие реального механизма определения начальных цен торгов, что при недостаточной конкуренции приводит к завышению контрактных цен;

планирование закупок без учета достигнутых результатов предыдущих периодов и привязки к конкретным целевым показателям исполнения контрактов;

недостаточный государственный контроль при планировании и осуществлении закупок;

отсутствие единого органа государственной власти области, уполномоченного на размещение заказов по заявкам государственных заказчиков.

Для устранения названных недостатков требуется обеспечить единство технологического цикла поставок товаров, работ и услуг за счет регламентации и структурирования всех стадий процессов закупок, интеграцию информационных ресурсов, связанных с размещением заказов и исполнением контрактов.

В целях повышения эффективности и обоснованности финансовых затрат на закупку товаров, работ и услуг для государственных нужд необходимо упорядочить вопросы:

определения объема и структуры государственных нужд, в том числе в натуральном выражении, исходя из расчетно-нормативных затрат на оказание государственных услуг и выполнение функций;

установления по наиболее крупным объектам государственных закупок перечня товаров, работ и услуг, необходимых для обеспечения государственных нужд в очередном финансовом году и плановом периоде;

определения начальных цен продукции для разных ее типов;

проведения мониторинга цен, предметов закупки, производителей и поставщиков товаров, работ и услуг.

Кроме того, стоит задача совершенствования работы официального сайта "Госзаказ Саратовской области" и перехода на проведение электронных аукционов на федеральных электронных торговых площадках.

Посредством создания региональной компоненты комплексной федеральной контрактной системы планируется наладить единый цикл обеспечения государственных и муниципальных нужд от планирования до исполнения контрактов и приемки их результатов.

Проведение данных мероприятий обеспечит более экономное и рациональное использование бюджетных средств. Риски связаны с высокой затратностью планируемых мероприятий в части создания и использования информационных систем.

Правопорядка, quod enim ad ... на бизнес (минимум на 1,7 – 1,75% ВВП), в целом же за период 2011 -2013 годов она возрастет примерно на ... года Правительства России приняло «Программу по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года» ...

Эффективность расходов государственного бюджета характеризует качество и эффективность государственного управления и является одним из ключевых условий обеспечения социального благополучия, экономического развития государства.

Уровень эффективности многих бюджетных расходов в нашей стране остается низким. Необходимо принять целенаправленные меры по повышению эффективности государственных расходов, чтобы сокращение расходов не затормозило развитие экономики и не отразилось на объеме и качестве получаемых гражданами бюджетных услуг.

Основными критериями эффективности бюджетных расходов являются:

1) сведение к минимуму низкоэффективных расходов бюджета, в первую очередь тех, которые не в полной мере обеспечены бюджетными обязательствами, а значит, эффективность их отдачи будет незначительна;

2) оптимизация бюджетной сети без сокращения социальных обязательств государств позволит снизить издержки на производство социальных услуг;

3) уменьшение числа целевых программ и выплат в пользу перераспределения бюджетных ресурсов по направлениям наибольшей социальной и региональной значимости.

4) строгое применение всеми бюджетными учреждениями механизма конкурсного отбора поставщиков товаров и услуг при государственных закупках и заказах. Непременным условием принятия бюджетных обязательств получателями бюджетных средств должно являться проведение конкурсных торгов, размещение госзаказа в соответствии с федеральным и региональным законодательством, по итогам которых будут определяться поставщики продуктов и услуг. В основу процесса государственных закупок должны быть положены принципы прозрачности, целесообразности и эффективности;

5) максимальный контроль и прозрачность процедур продажи государственной собственности и сдачи ее в аренду;

6) анализ представленных получателями бюджетных средств смет расходов на очередной финансовый год в целях выявления завышенных статей расходов и своевременное их перераспределение по иным получателям;

7) оперативный анализ исполнения бюджета в рамках месячных лимитов в целях определения недофинансированных отраслей и определения действительной потребности в бюджетных ресурсах.

Кроме того, необходимо разработать систему показателей эффективности для каждого направления бюджетных расходов – образование, здравоохранение, сельское хозяйство и т. д. Это предполагает выбор метода оценки эффективности расходования бюджетных средств, предусмотрение соответствующих критериев и нормативов. В качестве примера можно рассмотреть отрасль здравоохранения, где такими показателями могут выступать:

– продолжительность жизни;

– количество излечившихся от общего числа больных;

– процент больных, чей прогноз из разряда неблагоприятных был изменен в положительную сторону;

– процент больных, умерших в результате врачебной ошибки либо позднего диагностирования заболевания;

– общий показатель смертности, в том числе и детской;

– число заболеваний, возникших в результате несвоевременной профилактической работы органов здравоохранения;

– число онкологических заболеваний в регионе.

Для отрасли образования показателями могут являться:

– число поступивших в вузы и сузы;

– успеваемость учащихся;

– степень востребованности специалистов.

Необходимо четко определить приоритеты и цели использования бюджетных средств, проведя подробную и внимательную инвентаризацию бюджетных расходов в целях исключения необязательных в текущей ситуации затрат. При принятии решений о финансировании должен быть ясно определен ожидаемый эффект и установлены индикаторы, позволяющие отслеживать его достижение.

Целесообразно в максимальной степени реализовать программно-целевой принцип планирования и исполнения бюджета. Основную часть бюджета должны составлять долгосрочные государственные программы (прежде всего программы развития инфраструктуры), федеральные и ведомственные целевые программы, приоритетные национальные проекты.

Контроль за целевым расходованием бюджетных средств должен сопровождаться содержательным анализом достигнутых результатов.

Программы повышения эффективности государственных расходов должны интегрироваться в процесс долгосрочного бюджетного планирования. Это позволит учитывать при распределении бюджетных ресурсов как приоритеты социально-экономического развития, так и потенциал решения важнейших задач с использованием меньшего объема бюджетных средств и поддержания тем самым бюджетной сбалансированности.

Ключевую роль в составлении и реализации программ по повышению эффективности бюджетных расходов будут играть непосредственно ведомства, отвечающие за государственную политику по тому или иному направлению.

Повышение эффективности расходов становится одной из важнейших задач, для решения которой недостаточно поиска резервов экономии, а требуются системные изменения бюджетных институтов, создание практических технологий принятия эффективных бюджетных решений.

Повышение эффективности бюджетных расходов на оказание услуг обществу является одной из приоритетных задач современной политики бюджетного планирования и реформирования на всех уровнях системы общественных финансов. Государство несет ответственность за принятые на себя расходные обязательства и должно приводить доказательства того, что израсходованные бюджетные средства принести определенный результат или истрачены с каким-то эффектом. Причем полученные эффекты должны быть достаточно достоверны и подтверждаться определенными цифровыми значениями по направлениям, статьям, программам, проектам бюджетного финансирования общественных нужд. Таким образом, основной проблемой реализуемой на данный момент бюджетной реформы, является повышение эффективности бюджетных расходов на всех уровнях бюджетной системы, так как это более важный фактор роста эффективности в современных условиях по сравнению с его доходной частью. Особенно этот вопрос актуален в настоящее время, в условия посткризисного восстановления российской экономики, и как следствие - возникновение нестабильной ситуации с доходной частью бюджета.

В экономической литературе понятие "эффективность" как относительное понятие выражается соотношением результата от какого-либо мероприятия и затрат на его осуществление, и имеет особенность определяться количественно и качественно. Качественная составляющая эффективности бюджетных расходов - достижение определенных качественных характеристик, заложенных в бюджетном планировании. Например, создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными (муниципальными) финансами в соответствии с приоритетами государственной политики. С количественной стороны, эффективность - степень достижения количественного результата и последующего сравнения данного результата с совокупностью результатов аналогичных действий. В сфере общественных финансов, понятие "эффективность" имеет свою специфику. Здесь, говоря об эффективности, речь идет, прежде всего, о социальном эффекте от предоставления бюджетных услуг для общества.

Необходимо заметить, что действующее бюджетное законодательство не дает четкого понимания о том, что же подразумевается под эффективностью бюджетных расходов, несмотря на то, что статья 34 Бюджетного кодекса РФ закрепляет принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств. Так, в соответствии с данной статьей БК РФ, под результативностью и эффективностью использования бюджетных средств бюджетной системы понимается либо достижение заданных результатов с использованием наименьшего объема средств, либо достижение наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

Международная практика реформирования бюджетного процесса нацелена на повышение эффективности бюджетных расходов и развивается в направлении отказа от сметного планирования в пользу системы управления государственными финансами по критериям результативности, введения различных форм мониторинга, оценки и бюджетирования, ориентированного на результат (БОР). Реформа бюджетного процесса в Российской Федерации идет по тому же пути . Основными тенденциями эволюции бюджетного законодательства в Российской Федерации становятся финансирование не расходов, а выполняемых исполнителями функций, расширения самостоятельности и полномочий распорядителей и получателей бюджетных средств и смещение акцентов с контроля за исполнением сметы на контроль за достижением заявленных результатов. Расширяются горизонты планирования, осуществляется переход от краткосрочного к среднесрочному планированию. В международной практике средствами повышения эффективности бюджетных расходов являются также привлечение к оказанию бюджетных услуг частного сектора, реорганизация бюджетных учреждений, изменение их организационно-правовой формы, что приводит к повышению их самостоятельности в распоряжении ресурсами, ответственности за достижение финансовых результатов и тем самым к росту эффективности расходования средств. В настоящее время существуют следующие основные направления повышения эффективности бюджетных расходов, распространенные в международной практике и актуальные для нашей страны:

Внедрение инструментов БОР;

Реформирование бюджетного сектора (реструктуризация бюджетной сферы);

Совершенствование финансового менеджмента в госсекторе.

Одним из основных инструментов повышения эффективности расходов бюджета, актуальных в настоящее время для России, является внедрение методов формирования бюджета, основанных на принципах бюджетирования, ориентированного на результат (БОР). В целом модель БОР предусматривает распределение бюджетных средств между бюджетополучателями в зависимости от достижения ими конкретных результатов, обеспечивая тем самым наиболее эффективное расходование бюджетных средств. При этом средства распределяются пропорционально общественным ожиданиям и приоритетам. Ведь в основе общей оценки эффективности бюджетных услуг лежат два основных понятия: экономическая эффективность, связывающая объемы предоставляемых услуг с затратами и социальная эффективность, которая определяется как степень достижения определенного социального результата. Таким образом, разработке финансовых нормативов, на базе которых будет проводиться расчет стоимости государственных услуг, должно предшествовать определение конечных целей оказания услуг.

Подход к формированию и исполнению бюджета на принципах БОР существенно отличается от действующих ранее принципов устройства бюджетного процесса, когда основой для бюджетного планирования и расходования средств является постатейное рассмотрение сметы расходов в разных ее вариациях. Суть так называемого сметного планирования, сводилась к тому, что бюджетные расходы определялись на основе отчетных данных за прошлый период плюс надбавка. Так в последние два-три года, расходная часть бюджета ежегодно увеличивалась на 20-30 процентов. В таком планировании игнорировались конкретные цели и результаты расходования государственных средств, цель этого финансирования сводилась к осуществлению затрат на прежнем или приращенном уровнях, то есть фактически затраты приравнивались к результатам.

В рамках второго направления повышения эффективности расходования бюджетных средств, в числе основных нерешенных проблем функционирования бюджетной сферы необходимо отметить следующее: действующий механизм сметного финансирования является неэффективным, поскольку не связан с результатами деятельности бюджетных учреждений; содержание квазибюджетных учреждений (значительную долю доходов которых составляют доходы от платных услуг) препятствует увеличению объемов финансирования тех учреждений, которые производят государственных услуги на нерыночной основе; отсутствие правовой регламентации действий администрации бюджетного учреждения по распоряжению доходами от предпринимательской деятельности приводит к неэффективному использованию этих средств, а также прямым злоупотреблениям.

Решение этих проблем через реформирование бюджетной сети заложена в документе "Принципы реструктуризации бюджетного сектора в Российской Федерации в 2003-2004 гг. и на период до 2006 г." По данному направлению повышения эффективности бюджетных расходов предлагаются следующие пути реструктуризации бюджетного сектора, которая предполагает реорганизацию: сети бюджетных учреждений и государственных (муниципальных) унитарных предприятий.

Модернизация бюджетной сети осуществляется по следующим основным направлениям: оптимизация действующей сети получателей бюджетных средств; реорганизация бюджетных учреждений и переход к новым формам финансирования предоставления государственных (муниципальных) услуг (договорное финансирование, субсидирование потребителя, нормативно-целевое финансирование); внедрение методов формирования БОР на уровне субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Реорганизация государственных и муниципальных унитарных предприятий предполагает: приватизацию и уменьшение количества унитарных предприятий и предприятий с государственным участием, деятельность которых не соответствует функциям государства, а также поставленным целям и задачам; для унитарных предприятий, которые сохранят свой правовой статус, повышение качества финансового менеджмента и управления со стороны государственных и муниципальных органов управления.

По третьему направлению повышения эффективности расходования бюджетных средств необходимо повышение качества финансового менеджмента, поскольку одной из основных проблем, является недостаточный уровень менеджмента в общественном секторе. Финансовый менеджмент - система, посредством которой управляются и контролируются финансовые аспекты деятельности государственного органа по достижению его целей. Система предполагает предоставление большей свободы принятия решений тем, кто управляют бюджетными расходами и результатами.

Финансовый менеджмент в общественном секторе - это следующие процессы и процедуры, обеспечивающие результативность использования ресурсов: определение наиболее эффективных способов использования ограниченных ресурсов для достижения целей социально-экономической политики; обеспечение эффективного исполнения принятых решений; делегирование ответственности; ответственность и подотчетность за деятельность и ее результаты. Следовательно, для достижения главной цели эффективного и ответственного управления общественными финансами -- предоставления общественных услуг высокого качества при повышении эффективности и результативности бюджетных расходов - необходимо последовательно реформировать все фазы бюджетного цикла путем внедрения современных процедур и процессов финансового менеджмента в общественный сектор .

Недостаточная эффективность использования средств бюджета всех уровней послужила причиной принятия еще ряда документов, касающихся вопросов реформирования бюджетного планирования. Так, в феврале 2010 года была утверждена Программа повышения эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года, среди ключевых целей этой программы - использование механизмов, прежде всего ориентированных на результат.

Для успешного внедрения бюджетирования, ориентированного на результат, необходимо провести еще целый ряд преобразований, касающихся как учреждений бюджетной сферы, там и системы управления бюджетными средствами в целом. Остается надеяться, что дальнейшая модернизация бюджетной системы будет, не менее результативна, и вместе с имеющимися новшествами даст возможность более эффективного и рационального использования расходов бюджета.

Таким образом, главной целью реформы общественных финансов является улучшение качества услуг, оказываемых населению, путем повышения эффективности бюджетных расходов. Эта цель достигается путем поэтапного перехода к эффективному и ответственному управлению общественными финансами, основанному на принципах прозрачности, устойчивости и результативности и отвечающему лучшим образцам международной практики.

Очевидно, что без борьбы с нецелевым использованием средств государственного бюджета говорить ни о какой оптимизации расходов не имеет смысла. Нецелевое использование бюджетных средств в России стало массовым явлением. Должного контроля за тем, как Правительство, областные (республиканские) или муниципальные власти расходуют бюджетные деньги, практически нет. Счетная палата РФ проверяет исполнение доходных и расходных статей федерального бюджета и федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению, эффективность и целесообразность расходов государственных средств и использования федеральной собственности, проводит финансовую экспертизу проектов федеральных законов, нормативных правовых актов, так или иначе затрагивающих госбюджет.

Парламент имеет право заслушать отчет правительства об исполнении бюджета и не утвердить его в случае выявления нарушений. Однако факты отстранения чиновников от должности при нарушении ими закона «О федеральном бюджете» по-прежнему единичны.

Неоднократно предлагалось, во-первых, внести в Конституцию поправку, дающую право парламенту гласно контролировать исполнение бюджета в течение года, причем не только по Федерации в целом, но и по отдельному ее субъекту, городу, району; во-вторых, включить в законодательство статьи о конкретной ответственности чиновников за нарушение закона «О бюджете». При этом возбуждать дело по факту правонарушения должна прокуратура на основе депутатских запросов.

Бюджет Федерации, республики, края, области или района должен быть более подробным и выполняться гласно по каждому направлению бюджетных средств, вплоть до небольших сумм. Для этого бюджет должен быть детализированным, открытым и понятным. К сожалению, пока все попытки добиться этого в России успеха не имели.

Очевидным успехом на этом пути стало принятие закона «О бюджетной классификации». Этот Закон охватывает функциональную, экономическую и ведомственную классификации доходов и расходов бюджетов РФ, видов государственных долгов Федерации и ее субъектов, источников финансирования дефицита бюджетов. Причем классификация едина и используется при составлении, утверждении и исполнении бюджетов всех уровней, в том числе консолидированного бюджета. Классификация тоже носит многоуровневый характер. Первым уровнем расходов является перечень прямых получателей средств из федерального бюджета, вторым - классификация целевых статей его расходов, отражающая финансирование по конкретным направлениям деятельности прямых получателей бюджетных средств по определенным разделам и подразделам функциональной классификации расходов бюджетов субъектов Федерации.

Важно наладить полную прозрачность бюджетного процесса, действительно гласный отчет о движении бюджетных средств, чтобы депутаты, представляющие интересы населения, журналисты и сами граждане могли в любой момент убедиться, что средства налогоплательщиков расходуются точно по плану.

В России общественный контроль за бюджетными расходами, в связи со слабостью институтов гражданского общества, фактически отсутствует.

Учитывая особенности созданной за прошедшие годы в России вертикали политической власти Президента РФ, важную роль в деле повышения эффективности государственных расходов играют ежегодные бюджетные послания Президента РФ, подготавливаемые в соответствии со статьей 170 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

К путями повышения эффективности государственных расходов следует отметить следующие положения:

взвешенный и осторожный подход к увеличению и принятию новых расходных обязательств с учетом имеющихся ресурсов, формирование четкого и прозрачного механизма оценки финансовых возможностей для принятия новых обязательств, определения их объема и состава, оценки ожидаемой эффективности и анализа альтернативных решений;

проведение анализа эффективности всех расходов бюджета, внедрение в практику деятельности Правительства современных методов оценки эффективности бюджетных расходов с точки зрения конечных целей социально-экономической политики, обязательное соизмерение с этими целями достигнутых результатов;

расширение состава и улучшение качества предоставляемой законодательным органам, общественности, гражданам информации о достигнутых и планируемых целях бюджетной политики и результатах использования бюджетных ассигнований, в том числе об эффективности реализации бюджетных программ;

усиление статистического наблюдения за результатами осуществляемых программ, внедрение регулярных специализированных статистических обследований, призванных обеспечить оценку эффективности бюджетных расходов.

применение механизмов, стимулирующих бюджетные учреждения к повышению качества оказываемых ими услуг и повышению эффективности бюджетных расходов, расширение полномочий главных распорядителей бюджетных средств по определению форм финансового обеспечения оказания государственных услуг;

необходимость работы по преобразованию бюджетных учреждений в автономные учреждения в тех сферах предоставления социальных услуг, где это может создать существенные стимулы для повышения эффективности деятельности.

повышение качества финансового менеджмента в бюджетном секторе, усиление ответственности органов исполнительной власти и бюджетных учреждений за результативность бюджетных расходов и повышение качества государственных и муниципальных услуг, что должно сопровождаться расширением их полномочий, созданием стимулов к повышению прозрачности и эффективности использования бюджетных средств, прекращением практики мелочной регламентации их деятельности; более действенный бюджетный контроль, ориентированный не только на выявление, но и главным образом на предотвращение финансовых нарушений, который должен создавать основу для принятия конкретных управленческих решений. На этой основе в государственном секторе может быть создана эффективная система аудита результативности бюджетных расходов.

Таким образом, бюджетная стратегия России на среднесрочную перспективу будет ориентирована на содействие социальному и экономическому развитию Российской Федерации при безусловном учете критериев эффективности и результативности бюджетных расходов.

Характер и сложность количественного измерения эффективности бюджетных расходов и государственного бюджета в целом выражается в том, что их показатели должны увязываться с той экономической и социальной ролью, которую бюджет играет в обществе. Поскольку в оценках показателей эффективности бюджетных расходов велика доля политических элементов, то большое значение имеет рассмотрение проектов составленных бюджетов в законодательных (представительных) органах власти. Особенно важно, чтобы при оценке эффективности бюджетных расходов и бюджета в целом учитывалось общественное мнение, так как именно широкие слои населения являются конечными потребителями предоставляемых государством услуг.

По показателям эффективности государственного бюджета можно говорить о его роли как инструмента государственного регулирования экономики и социальной сферы. Но различные показатели имеют разную динамику. Это означает, что возникает неопределенность в измерении эффективности бюджетных расходов. К тому же общие показатели носят в основном информативный и аналитический характер, их невозможно увязать с действиями конкретных лиц, какого-либо государственного учреждения. Вместе с тем на практике государственный бюджет выступает как финансовый план конкретного использования государственных средств. Именно при реализации этого плана возникает необходимость определения эффективности бюджетных расходов, связанной с решением вопросов: на что в конечном счете были истрачены государственные деньги, каков результат этих расходов, каково соотношение между конечными результатами и произведенными расходами? И здесь важнейшее значение приобретает персональная и институциональная ответственность за расходование бюджетных средств.

Но сложность количественного измерения эффективности бюджетных расходов не должна служить основанием для того, чтобы этими вопросами не заниматься. Опыт бюджетного процесса во многих странах показывает, что вполне возможно создать целостную и работающую систему оценки результативности бюджетных расходов. Начавшаяся бюджетная реформа нацелена на решение этих вопросов. В постановлении Правительства РФ "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов" имеется указание о необходимости разработки методических рекомендаций по количественному измерению показателей эффективности бюджетных расходов, которую поручено выполнить министерствам финансов, экономического развития и торговли РФ.

В условиях рыночных отношений важным условием для оценки эффективности использования бюджетных средств и определения путей ее повышения является совершенствование методов планирования и финансирования бюджетных расходов. Без существенных изменений бюджетного планирования не удастся выработать подход к определению конкретных результатов финансирования бюджетных расходов. Поэтому проводимая в стране бюджетная реформа предполагает формирование и включение в бюджетный процесс процедуры оценки результативности бюджетных расходов, поэтапный переход от сметного планирования и финансирования бюджетных расходов к бюджетному планированию, ориентированному на достижение конечных общественно значимых и измеримых результатов (бюджетирование).

В этой связи требуется значительное расширение горизонта бюджетного планирования в РФ. В последние десятилетия в большинстве развитых стран накоплен положительный опыт перехода к среднесрочному (многолетнему) бюджетному планированию. Они добились хороших результатов в среднесрочном финансовом, в т.ч. бюджетном, планировании на 5 лет и увеличивают этот срок до 7 лет и более.

Среднесрочное бюджетное планирование (3-5 лет) позволяет существенно улучшить ситуацию с определением эффективности бюджетных расходов. Именно в среднесрочном периоде возможно широкое использование программ решения тех или иных социально-экономических проблем. А всякая программа, составленная ради достижения конкретных целей, превращается в цель бюджетного финансирования. При использовании программ исчезает главная проблема исчисления эффективности бюджетных расходов - неопределенность результатов финансирования. Вот почему одно из перспективных направлений бюджетной реформы в стране - переход преимущественно к программно-целевым методам планирования бюджетных расходов, обеспечивающим прямую взаимосвязь между распределением средств и фактическими или планируемыми результатами их использования в соответствии с установленными приоритетами государственной политики. Использование указанного метода планирования бюджетных расходов призвано также обеспечить качество внутриведомственных процедур бюджетного планирования (бюджетирования) и финансового менеджмента.

Вопросы эффективности государственного бюджета и бюджетных расходов непосредственно связаны с государственным финансовым контролем.

Именно он позволяет сопоставить фактические результаты использования бюджетных средств с плановыми, выявить имеющиеся недостатки и правонарушения в области финансирования бюджетных расходов и наметить путь повышения их эффективности. Осуществление постоянного государственного финансового контроля над использованием бюджетных средств, его усиление и ужесточение - залог повышения эффективности бюджетных расходов, поступательного развития экономики и финансов страны в целом.К сожалению, число экономических преступлений в России продолжает расти по сей день. Одна из причин этого заключается и в том, что до сих пор не принят общий федеральный закон о государственном финансовом контроле. Вследствие этого отсутствует единая концепция государственного финансового контроля, не дано законодательное определение многих категорий и понятий, недостаточно четко разграничены функции субъектов контроля. Все это заметно затрудняет работу государственных контрольных органов и снижает эффективность проводимых ими мероприятий. Следовательно, без совершенствования законодательства, принятия и упорядочения правовых нормативных актов по организации государственного финансового контроля и, что самое главное, без неукоснительного их исполнения невозможно бороться с экономическими преступлениями и добиться реальных успехов в деле повышения эффективности государственного бюджета и бюджетных расходов.

Текущая страница: 1 (всего у книги 37 страниц) [доступный отрывок для чтения: 25 страниц]

Повышение эффективности бюджетных расходов
Под общей редакцией А.А. Климова

Бежаев О.Г., Хворостухина Д.С. (гл. 1); Разгулин С.В. (гл. 2); Иванова Н.А. (гл. 3, 4); Кабашкин В.А. (гл. 5); Павлова В.А. (гл. 6); Климанов В.В., Дмитришина Е.В., Галкин В.В., Головина В.В. (гл. 7); Климов А.А. (глоссарий)

Предисловие

Разработка современных программ повышения квалификации и профессиональной переподготовки кадров для сферы государственного и муниципального управления является одной из наиболее важных задач, стоящих перед системой образования России. Ускорение темпов социально-экономического развития, необходимость реализации приоритетных национальных проектов требуют от работников государственных и муниципальных органов управления новых подходов к работе. В этой ситуации традиционные методы обучения уже не соответствуют возросшим требованиям к практической квалификации государственных и муниципальных служащих. Нужна смена парадигмы обучения. Необходимо развивать подходы, которые позволят слушателям определять для себя горизонты развития, а также оснащаться соответствующими знаниями для организации движения к ним. Основными элементами новой парадигмы должны стать широта, практичность и непрерывность образования.

Осуществление реформ в сфере государственного и муниципального управления породило необходимость дальнейших изменений структуры, численности и функций руководителей и специалистов финансовых органов. Наряду с существенным ростом числа сотрудников финансовых служб на местном уровне происходят процессуальные изменения в сложившейся практике управления общественным сектором, внедряются новации, связанные с перераспределением полномочий между уровнями власти.

Необходимость быстрых преобразований, отсутствие полного консенсуса в обществе по поводу их содержания и приоритетности, одновременный характер проведения реформ повышают требования к квалификации практических работников. Очевидно, назрела потребность в оснащении работников финансовых органов качественно новыми методами деятельности, а также в запуске процессов обмена передовым опытом.

Повышение уровня квалификации государственных и муниципальных служащих невозможно без модернизации содержания и технологий подготовки. Необходимо понимать, что помимо знания нормативных правовых актов государственный или муниципальный служащий должен обладать специфическим набором современных инструментов практической деятельности. На смену простому соблюдению бюджетного законодательства и реагированию на текущие проблемы должны прийти активное использование возможностей действующего законодательства и инициатива.

В такой ситуации крайне важно сформировать у слушателей не только профессиональные знания, но и массив общих концепций:

Владение методами диагностики, выделения, анализа и решения проблем (компетенция выделения и решения проблем);

Умение вырабатывать управленческие и организационные решения (компетенция принятия решений);

Владение навыками эффективной командной и групповой работы (коммуникационная компетенция);

Владение техниками презентации (умение лаконично выражать собственные мысли, четкая и артикулированная речь, владение техниками схематизации).

В предлагаемом слушателям учебном пособии по управлению региональными и муниципальными финансами сделана попытка рассмотреть актуальные аспекты управления общественными финансами на основе передового международного и российского опыта. По мнению авторов, данное пособие может использоваться как практикующими специалистами (с учетом корректировок на стремительное изменение бюджетного законодательства), так и студентами профильных профессиональных образовательных программ.

А.А. Климов,

кандидат технических наук,

директор Института технологий образования АНХ

Глава 1
Межбюджетные отношения в условиях реформы местного самоуправления

Бежаев О.Г, к. э. н., Минфин России

Хворостухина Д.С., Минфин России

1.1. Теоретические основы межбюджетных отношений

Основой межбюджетных отношений является действующая система государственных и местных бюджетов.

Бюджетная система любой страны должна соответствовать ее государственному и административно-территориальному устройству.

В Российской Федерации функционируют два уровня государственной власти – федеральный и региональный (субъектов Федерации), а также местное самоуправление. В соответствии с административно-территориальным устройством в состав РФ входит 86 субъектов, включающих 24 310 муниципальных образований. За каждым уровнем власти законодательно закреплены собственные полномочия, для осуществления которых формируются соответствующие бюджеты. Таким образом, исходя из государственного и административно-территориального устройства, в бюджетную систему России входят федеральный бюджет, бюджеты 86 субъектов РФ и 24 310 местных бюджетов (рис. 1.1).

Одной из основных задач государства в сфере бюджетной политики является обеспечение равного доступа граждан к государственным и муниципальным услугам независимо от места их проживания. Решение этой задачи требует наделения органов государственной власти и местного самоуправления полномочиями по оказанию населению государственных и муниципальных услуг и доходами, адекватными расходам на предоставление этих услуг.

В рамках решения этой задачи формируются отношения между органами государственной власти и органами местного самоуправления по распределению финансовых ресурсов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, т. е. межбюджетные отношения.

Рис. 1.1. Структура бюджетной системы Российской Федерации

Межбюджетными отношениями являются возникающие между органами государственной и муниципальной власти в ходе бюджетного процесса экономико-правовые отношения по поводу разграничения расходных полномочий, доходов, поступающих в бюджетную систему страны, перераспределения средств из бюджетов вышестоящих уровней в нижестоящие в порядке бюджетного регулирования, возмещения расходов, связанных с передачей расходных полномочий или с принятием решений, вызывающих дополнительные расходы или потери доходов других бюджетов, временной финансовой помощи, а также объединения средств для финансирования расходов в интересах разных уровней власти и разных территорий одного уровня власти.

В Российской Федерации, как и во многих федеративных государствах, основными предпосылками формирования межбюджетных отношений являются:

Наличие трех основных уровней бюджетной системы;

Неравномерность социально-экономического развития территории страны и связанные с этим различия в бюджетной обеспеченности регионов и муниципальных образований;

Предусмотренная Конституцией РФ гарантия равного доступа всех граждан к государственным и муниципальным услугам независимо от места проживания;

Законодательно установленная обязательность компенсации дополнительных расходов бюджетов или потерь их доходов, которые явились следствием решений, принятых органами власти другого уровня.

Устанавливая ту или иную систему межбюджетных отношений, государство ставит задачу достижения как минимум четырех основных целей:

1) повышение уровня жизни, обеспечение социальной защищенности граждан путем равного доступа к общественным (бюджетным) услугам и социальным гарантиям на всей территории страны;

2) обеспечение устойчивого экономического развития при оптимальном использовании налогового и ресурсного потенциала отдельных территорий и страны в целом;

3) упрочение государственного устройства и территориальной целостности страны, предотвращение появления центробежных тенденций и конфликтов между властями разных уровней по поводу распределения и использования ресурсов национальной бюджетной системы, создание предпосылок для становления гражданского общества;

4) сокращение дотационности и количества дотационных бюджетов за счет оптимизации встречных финансовых потоков и наращивания налогового потенциала на соответствующих территориях.

Для достижения этих целей система межбюджетных отношений должна отвечать следующим требованиям:

а) единые принципы и механизмы регулирования межбюджетных отношений, недопустимость индивидуальных подходов при разграничении расходных полномочий, доходных источников и распределении финансовой помощи;

б) четкое законодательное разграничение расходных полномочий и ответственности за выполнение финансовых обязательств между органами власти разных уровней;

в) стабильное и отвечающее разделению расходов закрепление доходных источников за всеми уровнями бюджетной системы и налоговых полномочий за разными уровнями власти;

г) объективное распределение финансовой помощи в целях выравнивания бюджетной обеспеченности территорий;

д) создание стимулов для проведения на местах рациональной и ответственной бюджетной политики, эффективного использования общественных финансовых средств в интересах населения;

е) наличие механизмов контроля за соблюдением федерального законодательства и финансовой дисциплины.

В сложившихся экономических условиях с учетом целей бюджета и задач, решаемых в бюджетной сфере, межбюджетные отношения между уровнями бюджетной системы формируются по четырем основным направлениям:

1. В сфере разграничения предметов ведения и полномочий по предоставлению государственных и муниципальных услуг населению. В результате принятия федеральных законов от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» с последующими изменениями и дополнениями установлено четкое законодательное разграничение расходных полномочий между органами власти разных уровней. Основные принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий по предоставлению государственных и муниципальных услуг населению будут подробно рассмотрены в разд. 1.2.

2. В сфере распределения финансовых ресурсов, которое осуществляется по двум направлениям. Первое – распределение налоговых и неналоговых доходов между уровнями бюджетной системы. Второе направление – перераспределение финансовых ресурсов из вышестоящих бюджетов в нижестоящие бюджеты в рамках оказания финансовой помощи. При этом финансовая помощь нижестоящим бюджетам оказывается в форме дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности и субсидий на софинансирование расходных обязательств нижестоящих бюджетов.

3. Между органами государственной власти и органами местного самоуправления при возмещении расходов, связанных с передачей расходных полномочий, а также при компенсации дополнительных расходов или потерь доходов, связанных с решениями государственных органов власти.

4. Правовые отношения, возникающие между органами государственной власти и органами местного самоуправления в рамках оказания временной финансовой помощи местным бюджетам из бюджетов субъектов Федерации, следует считать отдельным направлением межбюджетных отношений. Они имеют свои особенности, принципы формирования и цели. Механизм оказания временной финансовой помощи местным бюджетам из бюджетов субъектов Федерации будет рассмотрен в разд. 1.7.

Нормативно-правовое регулирование межбюджетных отношений осуществляется Бюджетным кодексом Российской Федерации, законодательством субъектов Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Основными задачами законодательного регулирования межбюджетных отношений являются:

Обеспечение прозрачности и гласности межбюджетных отношений, простота расчетов, понятная не только специалистам в этой сфере, но и политикам, принимающим бюджет;

Четкое законодательное разграничение расходных полномочий между органами власти разных уровней и соответствующих им расходов, а также в максимально возможной степени доходных источников (полностью или частично) между звеньями бюджетной системы;

Установление по всей стране единых методологии и критериев межбюджетного регулирования, учитывающих индивидуальные и групповые особенности муниципальных образований;

Законодательное закрепление недопустимости изъятия или принудительной централизации в бюджеты другого уровня собственных доходов муниципальных образований, закрепленных на постоянной основе, дополнительно полученных или сэкономленных бюджетных средств;

Установление взаимной ответственности органов власти разных уровней за соблюдение обязательств по межбюджетным отношениям;

Установление относительно стабильного механизма межбюджетных отношений.

Основным элементом системы межбюджетных отношений являются межбюджетные трансферты. При этом под межбюджетными трансфертами следует понимать средства одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации, перечисляемые другому бюджету бюджетной системы.

В общем виде система межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Федерации представлена на рис. 1.2.

Действующее законодательство Российской Федерации предусматривает возможность предоставления местным бюджетам следующих видов межбюджетных трансфертов: дотации, субвенции, субсидии, бюджетные кредиты и иные межбюджетные трансферты.

В соответствии с Бюджетным кодексом к дотациям относятся межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и/или условий их использования. Как правило, дотации выделяются с целью выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Вместе с тем Бюджетный кодекс предусматривает предоставление иных дотаций.

Рис. 1.2. Межбюджетные трансферты из бюджета субъекта РФ

В отношении местных бюджетов Бюджетным кодексом Российской Федерации определены следующие основные дотации:

а) дотации из регионального фонда финансовой поддержки поселений, предоставляемые в соответствии со ст. 60 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ и ст. 137 БК РФ;

б) дотации из районного фонда финансовой поддержки поселений, предоставляемые в соответствии со ст. 60 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ и ст. 142.1 БК РФ;

в) дотации из регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов), предоставляемые в соответствии со ст. 61 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ и ст. 138 БК РФ.

Межбюджетные трансферты выделяются местным бюджетам в форме субвенции в целях финансового обеспечения расходных обязательств, возникающих при выполнении переданных им государственных полномочий Российской Федерации и/или субъектов Федерации. Средства местным бюджетам на обеспечение исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий предоставляются за счет средств регионального фонда компенсаций в соответствии со ст. 63 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131 – ФЗ и ст. 140 БК РФ.

Законодательство предусматривает возможность софинансирования расходных обязательств местных бюджетов органами государственной власти. В этом случае местным бюджетам выделяются субсидии. Под субсидиями бюджетам понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Федерации, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления.

Субсидии местным бюджетам для софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения, предоставляются из регионального фонда софинансирования расходов в соответствии со ст. 62 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ ист. 139 БК РФ.

Органы местного самоуправления имеют право на получение бюджетных кредитов из бюджетов субъектов Федерации. В соответствии с Бюджетным кодексом РФ бюджетный кредит – это денежные средства, предоставляемые бюджетом другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации, юридическому лицу, за исключением государственных (муниципальных) учреждений, иностранному государству, иностранному юридическому лицу на возвратной и возмездной основах.

Предоставление бюджетных кредитов местным бюджетам осуществляется в соответствии со ст. 93.2 и 93.3 БК РФ.

Основными конечными целями межбюджетных отношений являются:

Создание исходных условий для сокращения чрезмерных различий в бюджетной обеспеченности территориальных образований;

Повышение ответственности региональных и местных органов власти за формирование сбалансированных бюджетов (не лишая их заинтересованности и ответственности по наращиванию налогового потенциала на подведомственной территории, рациональному и эффективному расходованию бюджетных средств) с целью реализации возложенных на них полномочий, предоставления населению на всей территории страны равных возможностей получения бюджетных услуг в объеме и качестве не ниже минимально необходимого уровня.

В целях повышения ответственности за проведение рациональной и эффективной бюджетной политики на местном уровне ст. 136 БКРФ установлены единые основные принципы предоставления межбюджетных трансфертов одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации:

1. Межбюджетные трансферты из бюджетов субъектов Федерации местным бюджетам (за исключением субвенций из региональных фондов компенсаций) предоставляются только при условии соблюдения соответствующими органами местного самоуправления бюджетного законодательства Российской Федерации и законодательства Российской Федерации о налогах и сборах.

2. При несоблюдении органами местного самоуправления условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации орган, исполняющий бюджет субъекта Федерации, вправе приостановить предоставление межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций из регионального фонда компенсаций) соответствующим местным бюджетам.

Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ введены дополнительные условия предоставления межбюджетных трансфертов для дотационных и высокодотационных муниципальных образований в зависимости от доли межбюджетных трансфертов (за исключением средств, передаваемых на исполнение делегируемых полномочий) в объеме собственных доходов муниципальных образований, направленных на повышение финансовой дисциплины и качества управления муниципальными финансами. Так, согласно положениям ст. 136, в зависимости от размера доли в местных бюджетах межбюджетных трансфертов из бюджетов других уровней (за исключением субвенций) и/или налоговых доходов по дополнительным нормативам в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет выделяются 3 группы муниципальных образований.

К первой группе относятся муниципальные образования, в бюджетах которых указанная доля превышает 10 % объема собственных доходов местного бюджета. Начиная с очередного финансового года такие муниципальные образования не имеют права превышать установленные высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Федерации нормативы формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих и/или содержание органов местного самоуправления.

Ко второй группе относятся муниципальные образования, в бюджетах которых указанная доля превышала 30 %. Начиная с очередного финансового года они не имеют права устанавливать и исполнять расходные обязательства, не связанные с решением вопросов, отнесенных Конституцией РФ, федеральными законами, законами субъектов РФ к полномочиям соответствующих органов местного самоуправления.

Для муниципальных образований третьей группы, в бюджетах которых указанная доля превышала 70 % объема собственных доходов местного бюджета, введены следующие, дополнительные к установленным выше условия:

1) подписание соглашений с финансовым органом субъекта Федерации о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов местных бюджетов;

2) представление местной администрацией в высший исполнительный орган субъекта Федерации в установленном им порядке документов и материалов, необходимых для подготовки заключения о соответствии требованиям бюджетного законодательства РФ внесенного в представительный орган муниципального образования проекта местного бюджета на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период);

3) проведение (не реже одного раза в два года) внешней проверки годового отчета об исполнении бюджета муниципального образования контрольными органами субъекта Федерации;

4) соблюдение иных условий, установленных федеральными законами.

При этом для муниципальных образований данной группы устанавливается дополнительное ограничение размера дефицита и предельного объема муниципального долга.

В соответствии с и. 3 ст. 92.1 БК РФ в новой редакции размер дефицита не должен превышать 5 % утвержденного общего годового объема доходов местного бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений и/или поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений.

Дефицит местного бюджета может превысить установленные ограничения в случае утверждения в составе источников финансирования дефицита местного бюджета поступлений от продажи акций и иных форм участия в капитале и снижения остатков средств на счетах по учету средств местного бюджета в пределах суммы указанных поступлений и снижения остатков средств на счетах по учету средств местного бюджета.

Предельный объем муниципального долга в соответствии со ст. 107 не должен превышать 50 % утвержденного общего годового объема доходов местного бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений и/или поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений.

При несоблюдении органами местного самоуправления условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Федерации и нарушении предельных значений размера дефицита и объема муниципального долга финансовые органы субъектов Федерации вправе принять решение о приостановлении (сокращении) в установленном ими порядке предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) соответствующим местным бюджетам до приведения их в соответствие с условиями предоставления межбюджетных трансфертов.

Установленные Бюджетным кодексом РФ меры и ограничения могут быть изменены в случае, если не позднее 1 сентября текущего финансового года представительным органом муниципального образования принято решение об отказе (полностью или частично), от получения в очередном финансовом году межбюджетных трансфертов из других бюджетов (за исключением субвенций) или от налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений.

В таком случае меры и ограничения будут применяться, исходя из расчетного сокращения доли межбюджетных трансфертов и/или налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в собственных доходах местного бюджета, определенного им путем отнесения к одному или распределения между несколькими из трех последних отчетных финансовых лет общей величины уменьшаемых межбюджетных трансфертов (налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений) в очередном финансовом году.

Следует подчеркнуть, что основная часть межбюджетных трансфертов предоставляется местным бюджетам через региональные фонды, образование и распределение которых, в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации и Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, должно осуществляться по единой методике исходя из единых для всех муниципальных образований определенного типа критериев и условий, установленных законом субъекта Федерации. Это обеспечивает реализацию установленного ст. 31.1 БК РФ принципа равенства бюджетных прав муниципальных образований, в соответствии с которым определение объема, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов осуществляется в соответствии с едиными принципами и требованиями, установленными Бюджетным кодексом РФ.